СТАНОВИЩЕ
от
НАЦИОНАЛНА ОРГАНИЗАЦИЯ НА МИТНИЧЕСКИТЕ АГЕНТИ
Относно: законопроект за изменение и допълнение на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, № 902-01-62, внесен от Министерския съвет на 14.11.2019 г.
Национална организация на митническите агенти (НОМА) признава, че фискалната функция е една от основните функции на митническия контрол не само в страните-членки на ЕС, но и в световен мащаб. В тази връзка ние приемаме, че митническите администрации, в т.ч. и Агенция „Митници“, следва да предприемат ефективни мерки по реализирането на тази функция. В същото време бихме искали да обърнем внимание, че тези мерки трябва да бъдат съобразени и с определени икономически зависимости и тяхното прилагане не следва да води до накърняване интересите на която и да е от страните в дадено вносно митническо производство.
С оглед на горното изразяваме своето несъгласие с предложените нови митнически разпоредби, касаещи методите за определяне и приемане на митническата стойност на внасяните стоки на митническата територия на ЕС през Р България. Предложените промени в Закона за митниците водят до определени проблеми както от правен, така и от функционален характер:
1. По отношение на т. 2 от ново предложения § 9. в Закона за митниците:
2. Създава се чл. 195а:
„Чл. 195а. (1) Когато при проверка на данните в приета митническа декларация за митнически режим допускане за свободно обращение на стоки, които попадат в списъка по чл. 66в, се установи, че декларираните цени на стоките са по-ниски от СПРАВЕДЛИВИТЕ ЦЕНИ, валидни за тях в Европейския съюз, митническите органи изискват предоставяне на обезпечение. Обезпечението се предоставя в размер, осигуряващ заплащането на митническото задължение и другите вземания, които може да възникнат при вноса, изчислени на база справедливите цени за тези стоки към момента на декларирането.
(2) Митническите формалности за декларирания митнически режим допускане за свободно обращение на стоки продължават след предоставяне на обезпечението по ал. 1.“.
Съгласно чл. 77, ал. 2 от Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Митнически кодекс на Съюза (наричан по-долу „Регламент (ЕС) № 952/2013“) при режим Допускане за свободно обращение митническо задължение възниква в момента на приемане на митническата декларация, което означава, че то вече е определено (декларирано) и прието от страна на митническите органи, което им позволява да разрешат вдигането на стоките. С предложения нов чл. 195а се въвежда нова процедура на национално ниво, която не е визирана в приоритетното за прилагане общоевропейско митническо законодателство.
В мотивите към предложените промени в Закона за митниците е посочено, че новосъздадените разпоредби кореспондират като съдържание и цел на изводите, до които е достигнал решаващият орган (Административен и трудов съд Залаегерсег, Унгария), постановил Решение от 16.6.2015 г. на Съда на Европейския съюз по Дело С-291/15. В главното производство, предмет на делото, се разглежда спор по повод на решение на унгарски областен митнически орган от 12.6.2014 г., когато приложими закони се явяват Регламент (ЕИО) № 2913/92 на Съвета от 12.10.1992 г. и Регламент (ЕИО) № 2454/93 на Комисията от 2.07.1993 г. На 01.05.2016 г. влиза в сила действащият и към момента Регламент (ЕС) № 952/2013, като в чл.286, т.3 от него изрично е посочено, че считано от 01.06.2016 г. същият отменя Регламент (ЕИО) № 2913/92, респективно и Регламент (ЕИО) № 2454/93.
Поради изложеното законодателните промени следва да бъдат съобразени именно с актуалния Митнически кодекс – Регламент (ЕС) № 952/2013 и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2447 на Комисията от 24.11.2015 г. за определяне на подробни правила за прилагането на някои разпоредби на Регламент (ЕС) № 952/2013. В тези актове (чл.140 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2447, вр. с чл.70 и сл. от Регламент (ЕС) № 952/2013) е дефинирана изрична процедура, приложима в случай на основателни съмнения от страна на митническите органи, че декларираната договорна стойност е различна от общата платена или подлежаща на плащане сума. Според тази процедура при наличие на обосновано съмнение митническите органи изискват от декларатора да представи допълнителна информация, а ако съмненията не отпаднат – митническата стойност се определя по реда на чл.74, пар.2 от Регламент (ЕС) № 952/2013 при стриктно спазване на последователност от методи, при които се взема предвид:
1) стойността на идентични стоки, продадени с цел износ на територия на Съюза в същия момент (чл.74, пар.2, б. „а“),
2) при липса на идентични стоки – стойността на сходни стоки, продадени с цел износ на територия на Съюза в същия момент (чл.74, пар.2, б. „б“),
3) стойността, основаваща се на единичната цена за най-голямото сборно количество от внасяните идентични или сходни стоки (чл.74, пар.2, б. „в“)
4) сбора на разходите за производство на стоките, печалби и други части от прихода (чл.74, пар.2, б. „г“).
Едва след като всички гореизброени методи бъдат последователно използвани и това не даде резултат, за определяне на митническата стойност на стоките се вземат предвид наличните данни на митническата територия на Съюза съобразно заложеното в Общото споразумение за митата и търговията и Митническия кодекс.
Видно от изложеното, ясно регламентираните правила в Регламент (ЕС) № 952/2013 и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2447 не предвиждат възможност отделните държави членки във вътрешното си законодателство да въвеждат (при това с актове на изпълнителната власт) алтернативни методи за определяне на митническата стойност на стоките, в това число да създават списъци на стоки с висок риск, за които е фиксирана минимална „справедлива цена“. С предлаганите промени на местно ниво биха били изцяло пренебрегнати и заобиколени нормативните текстове на чл.140 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2447, вр. с чл.70 и сл. от Регламент (ЕС) № 952/2013, с каквито правомощия националните законодателни органи не разполагат.
Освен че се е позовал на решение, постановено на база отмененото митническо законодателство, вносителят е тълкувал повратно и съдържанието на съдебния акт. Това е така, защото решаващият състав изрично е приел, че практиката митнически орган да определя митническа стойност, различна от платената/подлежащата на плащане цена, е допустима, но само по изключение, а не по отношение на всички стоки от даден вид, каквито са предлаганите от вносителя законодателни промени. Решението гласи, че това е вторичен метод, до който се прибягва единствено когато са изчерпани всички останали нормативно установени възможности за определяне на съответните митнически стойности.
С оглед на изложеното считаме, че не е налице нито промяна в Общностното законодателство, нито релевантен обвързващ държавите членки съдебен или нормативен акт, които да налагат внасяне на подобни изменения в Закона за митниците.
2. По отношение на т. 3 от ново предложения § 9. в Закона за митниците:
В §1 от Допълнителните разпоредби се създава т. 40
„40. „Справедливи цени“ са оценки на групи месечни агрегирани данни, извлечени от COMEXT база данни на Евростат за подробна статистика на международната търговия със стоки, за всеки продукт, произход и държава членка на местоназначение, за многогодишен период, обикновено четири последователни години. Справедливите цени се предоставят на разположение на държавите членки на Европейския съюз чрез системата „ТЕЗЕЙ“ (THESEUS”) на Съвместния изследователски център на Европейската комисия (Joint Research Centre)“.
С дефинирането на т.нар. „справедливи цени“ се въвежда на национално ниво нов метод за определяне на митническата стойност на стоките, който е в противоречие с разпоредбите на чл. 70 и чл. 74 от Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Митнически кодекс на Съюза. Както е посочено в т.1 от настоящото становище, общностното законодателство не предвижда метод за определяне на митнически стойности на база списъци със стоки, а още по-малко такива, изготвени от местната изпълнителна власт на държавите членки. Липсата на обективни и същевременно достатъчно гъвкави критерии за определяне на справедливи цени неминуемо би довело до несигурност както в юридически, така и в чисто търговски аспект. Така например, при определянето на т.нар „справедливи цени“ не е ясно по какъв начин ще се отчитат:
колебанието в цените на сезонните стоки;
динамиката на продажните цени с оглед фактори като обем на поръчката, качество на стоките, потребителски свойства или дори добри търговски взаимоотношения;
моментно съотношение на предлагане и търсене на стоките на пазара, конкретно за който същите са предназначени;
покупателна способност на потребителите и финансовата обезпеченост на търговците, опериращи на пазара, за който конкретно същите са предназначени и пр.
Определянето на справедливи цени посредством COMEXT база данни на Евростат е неподходящо и практически невъзможно, защото посочените от вносителите източници предоставят информация за минал период, която, първо, сама по себе си варира в широк диапазон и второ – не отразява моментното състояние нито на международния, нито на националния пазар на конкретната стока.
Също така не е дефинирано какво следва да се разбира под отклонение от „справедливата“ цена, а това би създало предпоставки и за субективизъм от страна на митническите органи. В казуса, предмет на горецитираното съдебно производство, декларираната цена е по-ниска от средностатистическата с повече от 50 %, но не е налице съдебна практика или нормативна рамка, която да даде отговор на въпроса дали разлики в порядъка на 10%-30% трябва да бъдат квалифицирани като „отклонение“.
Фиксирането на „справедливи цени“ по нормативен път е в разрез с конституционно закрепените принципи на свободата на договарянето и стопанска инициатива, на които се базира свободната пазарна икономика. Вместо да стимулират и подпомагат стокооборота, който носи приходи както на търговците, така и на държавата, законодателните промени биха възпрепятствали и ограничили обема на включващата внос и износ търговската дейност, а това би рефлектирало негативно върху икономиката като цяло.
Според нас не е рационално определянето на подобни цени въз основа на сходство в тарифен номер, тъй като е възможно да се получат драстични разминавания, включително „справедливата“ цена значително да надвишава реалната такава.
3. Въздействие на промените
Освен по отношение на лицата, осъществяващи търговия със стоки „с висок риск за финансовите интереси“, законодателните промени биха имали изключително неблагоприятно въздействие и върху дейността на икономическите оператори и митническите представители. Изискването за предоставяне на допълнителни обезпечения ще ограничи разполагаемия финансов ресурс на икономическите оператори и митническите представители, което ще доведе до редуциране на обема на обслужваните митнически операции, респективно – до цялостен спад в носещата значителни приходи за бюджета търговия със стоки, включени в списъците по предложения нов чл.66в от Закона за митниците.
В същото време не става ясно при какви условия и след какъв период от време предоставяното обезпечение ще подлежи на освобождаване (възстановяване). Митническите органи разполагат с възможност да извършат проверка на декларираната митническа стойност на стоките в рамките на последващия контрол в период от 3 години след датата на разрешаване на режима. С оглед на това поставяме следния въпрос: означава ли това, че обезпечението ще бъде задържано за такъв период?
4. Обхват на промените
В системите на Агенция „Митници“ за първите 10 месеца на 2019 регистрираните икономически оператори, използващи митническо представителство, са 26 917, а броят на делегираните митнически представителства са 201 044. Въпреки тези данни и обхвата на промените, икономическите оператори разбират за предложените законодателни промени между първо и второ четене на законопроекта в парламента. По този начин се избягва неговото обществено обсъждане, а подобни практики не са характерни за демократичните общества.
Липсва анализ за:
- въздействието на приложените мерки, ясно структурирана процедура и срокове по връщане на паричните гаранции и депозити;
- ефекта върху обществото от въвеждането на промените;
- допълнителното натоварване на съдебната система с дела, генерирани в резултат на наложени „справедливи цени“, като се има предвид, че от началото на годината до м. октомври са осъществени 454 676 вноса на територията на страната.
- каква част от българските вносители на стоки от Азия, ще започнат да оформят вноса в Пирея, Солун и Констанца;
- допълнителното оскъпяване на стоките;
- достъп на търговците до списъците с т.н. „справедливи цени“ , въведени със заповед 1746/27.11.2019г., на директора на Агенция „Митници“, още преди приемането на законодателните промени;
- как подобна мярка ще се отрази на преките чуждестранни инвестиции;
- промените в цените към крайните потребители, като се има предвид, че България е държавата с най нисък доход на глава от населението в ЕС;
Обръщаме внимание на обстоятелството, че по повод на предлаганите законодателни промени до момента не са извършвани допитвания и консултации със заинтересованите лица, което създава предпоставки за обсъждане и приемане на нормативни актове, които не кореспондират на обществените отношения и не биха постигнали целените с тях резултати.
С настоящото становище НОМА изразява своята позиция, че е необходимо сериозно преосмисляне на направените предложения, тъй като те с нищо не допринасят за повишаване ефективността на митническия контрол по отношение на фискалната му функция, а напротив създават допълнителна административна тежест и излишно усложняват процеса по внос на стоки на територията на Р България. Подобна практика няма на територията на нито една от страните-членки на ЕС и ние не считаме, че тя би довела до желания с въвеждането й резултат.
С оглед на горното НОМА отстоява мнението на своите членове за оттегляне на предложените промени в ДОПК и Закона за митниците.