В началото на годината влязоха в сила няколко на пръв поглед кратки, но много съществени изменения в Закона за митниците, които са в противоречие с европейската правна уредба на митническата материя и в частност с правилата за обезпечаване на митническото задължение, както и с правилата за оспорване и определяне митническата стойност на внасяните стоки.
Касае се за чл. 66в, чл. 195а и т. 40 от ДР, §1 на ЗМ, с които текстове най – общо се въвежда задължително учредяване на обезпечение в случаи и за стоки, определени със заповед на министъра на финансите по предложение на директора на Агенция „Митници“. Задължителното обезпечение е въведено за определени стоки, които са счетени за рискови по отношение „финансовите интереси на Европейския съюз“ и които се внасят на по – ниски цени от т.нар. „справедливи цени“ за същите стоки. Определението за последните е дадено в т. 40 от ДР § 1 на ЗМ, като от същото е ясно единствено, че се ползват данни от Евростат, събирани във връзка с международната търговия на стоки, без да става ясно по какви критерии въпросните данни са счетени за „справедливи“, нито дали и по какъв начин същите могат да бъдат публично достъпни. Понастоящем, издадената по горните правила Заповед на министъра на финансите № 30/14.01.2020 г. касае петнадесетина групи стоки, в това число и куфари, чанти, някои видове платове, облекла от същите, обувки, играчки и др., които между впрочем не са никак малко, като се отчита колко видове стоки влизат във всяко едно от посочените понятия. Разбира се, тази номенклатура не е окончателна и е логично да се предположи, че ще бъде разширявана във времето, като при липсата на конкретни ограничителни критерии, нейният бъдещ обхват не може да бъде прогнозиран.
Първоначалното мнение би могло да бъде, че промените не изглеждат толкова радикални, отчитайки принципните възможности, които митническото законодателство на Съюза предоставя на митническите органи да се съмняват в достоверността и да проверяват декларираната митническа стойност на стоките (чл. 140 от Регламент за изпълнение 2015/2447), както и да изискват обезпечение на евентуално дължимите митни сборове и другите държавни вземания, когато заплащането на същите не е сигурно (чл. 91 от Регламент 952/2013).
В случая, обаче, се касае за нещо съвсем различно. С посочените по – горе разпоредби се въвежда абсолютно нов случай на задължително учредяване на обезпечение, без еквивалент на европейско ниво, въведен с национална норма и приложим само на територията на една от държавите членки, което противоречи изцяло на начина на законодателно уреждане на митническата материя.
По – специално, регламентацията на митническия контрол, формалности и процедури е изцяло от компетентността на Европейския съюз (чл. 3, пар. 1, б. „а“ от ДФЕС), като с цел гарантиране интересите на икономическите оператори и митническите органи в рамките на Съюза митническото законодателство е обединено в кодекс, допълван с актове на Комисията (т. 9, т. 3 и т. 5 от преамбюла на МКС). Понастоящем, основните митнически правила и процедури са уредени с Регламент (ЕС) 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на митнически кодекс на Съюза, допълнен с Делегиран регламент на Комисията (ЕС) 2015/2446 и Регламент за изпълнение на Комисията (ЕС) 2015/2447, като същите имат пряко и непосредствено действие на територията на всяка една държава членка. Респективно, всеки друг начин на уреждане на митническата материя, в това число и със законодателен акт, какъвто е и актът, с който са извършени измененията на Закона за митниците от края на 2019 г., противоречи на правото на ЕС.
В тази връзка, следва да се отбележи, че МКС разглежда обезпечението в два случая, а именно – в случаите на задължително обезпечаване по силата на изрична разпоредба, създадена от европейските законодателни органи (чл. 90 от МКС) и в случаи, когато обезпечаването е изискано по преценка на митническите органи (чл. 91 от МКС), последното наречено условно незадължително обезпечаване.
В първата група се включват добре познатите случаи на обезпечение на държавните вземания при режим транзит, както и при ползването на другите специални режими, като митническо складиране, активно и пасивно усъвършенстване, временен внос и специфична употреба. Задължително обезпечение има и в специфични случаи, като напр. при вноса на пресни плодове и зеленчуци, когато не се ползват входни стандартни цени за тези стоки.
Най – същественото при задължителното обезпечаване е, че регламентацията му се извършва на европейско ниво и с инструментите на европейския законодател, така че правилата да са абсолютно еднакви за всички държави членки, което е един от критериите за широко прокламирания митническия съюз между тези държави. В горните примери задължителното обезпечение е регламентирано в чл. 211, пар. 3, б. „в“ и чл. 212 от МКС, като с последната разпоредба се делегират правомощия на Комисията, която с Делегиран регламент 2015/2446 определя изключенията от условието за предоставяне на задължителното обезпечение. Що се касае до вноса на плодове и зеленчуци, то правилата за учредяването и възстановяването на задължителното обезпечение са ясно разписани в чл. 75 от Делегиран регламент (ЕС) 2017/891 на Комисията. Т.е., няма никакво съмнение, че единствено и само европейският законодател може и определя случаите на задължително обезпечаване на митните сборове, които са и традиционното собствено вземане на Съюза.
На фона на това безкрайно ясно принципно положение, новосъздадената хипотеза на задължителното обезпечаване на митните сборове по чл. 195а от ЗМ несъмнено е една законодателна грешка, ако не и явно незачитане правилата на Съюза.
На пръв поглед това задължително обезпечение цели да подпомогне митническата администрация да осъществява контролните си правомощия. Всъщност, обаче, това е една директна намеса в правото на преценка и отричане на възможността компетентният митнически служител сам да реши съобразно конкретната ситуация дали да оспори декларираните стойности или не, респективно дали да изиска или не представянето на обезпечение.
Т.е., по този начин се засяга съществено и вторият вид обезпечаване на държавните вземания, т.нар. незадължително обезпечаване, доколкото митническите органи ще са длъжни, а няма да могат да изискват обезпечение по собствена преценка, включително и за това дали има потенциален риск задължението да не бъде платено или не. Защото, какъв е смисълът от задължително обезпечаване в случаите на внос от един одобрен икономически оператор, например или от оператор, който от години внася един и същи вид стоки, цените на които многократно са били проверявани преди това, като в допълнение лицето е в изключително добро финансово състояние и не съществува риск държавните вземания да не бъдат заплатени? В резултат на законодателната промяна, българският митнически служител няма да може да извършва тази преценка, колкото и компетентен да е той, независимо, че по силата на чл. 91 от МКС с такава преценка ще разполагат всички компетентни митническите органи на всяка друга държава членка.
Т.е., новосъздадените разпоредби освен, че са в противоречие с европейските правила, несъмнено засягат функциите и ограничават правомощията и на местната администрация.
Най – същественото, обаче, е това, че предвиденото задължително обезпечение при всички положения създава неизмерими трудности и уловки за икономическите оператори, осъществяващи дейността си на територията на страната, за разлика от всички други лица, опериращи в други точки на Съюза. В частност, освен че обезпечаването е задължително, то в много голям брой случаи се касае за изключително високи суми на обезпеченията, тъй като групите засегнати стоки обхващат множество артикули с най – разнообразни цени, а обезпечението, естествено, се изчислява на база най – високите, макар и наречени „справедливи“. В допълнение към това се включва и абсолютната непрогнозируемост на времето, за което ще бъде задържано представеното обезпечение, неясните процедури и срокове, в които ще бъде осъществена проверката и т.н., и т.н.
Във връзка с горното, съвсем естествено възниква въпроса какви са възможните начини на поведение и правни способи за реакция при така създадената ситуация – по силата на една законова разпоредба митническите органи изискват обезпечение, което се предоставя от икономическия оператор без срок и гаранции за връщането му и това се повтаря за всеки отделен внос?
На първо място, несъмнено всеки пряко засегнат би могъл да обжалва актовете на администрацията, включително и по общия ред, регламентиран в АПК, както по административен ред (пред директора на Агенция „Митници“), така и по съдебен ред. При едно евентуално обжалване на акта, с който е изискано обезпечението, основното обвинение би следвало да е в насока, че се използва ред и законови правила, които са в противоречие с европейската правна уредба по тези случаи. Проблемът тук, обаче, е че е много вероятно, а и практиката до момента показва точно това, че митническите органи изискват обезпечението без да се позовават директно на чл. 195а от ЗМ, а като цитират общите текстове за обезпечението, регламентирани в МКС. Т.е., всеки един, решил да използва въпросния ред ще бъде изправен пред трудностите по доказване на връзката между действията на администрацията и противоречащите на европейското право разпоредби на ЗМ.
Разбира се, извън прякото оспорване факта на задължителното обезпечаване, абсолютно отворена остава възможността да се оспорва и задържането на обезпечението след необходимите срокове за осъществяване на проверката и вземане на крайно решение по случая.
На следващо място, може да се мисли и в насока претендиране на обезщетение за вредите, които е претърпял конкретният икономически оператор в резултат на актовете и действията на администрацията, базирани на законови правила, които са в нарушение на европейското право. Несъмнено, всяка държава-членка на ЕС отговаря спрямо отделния правен субект за нарушаване на непосредствено действащо първично или вторично право на Съюза, независимо от вината. Естествено, редът за осъществяване на имуществената отговорност на държавата е този, определен в националното ни законодателство (по ЗОДОВ) и обезщетението ще се претендира пред националните съдилища. Проблемът, обаче е, че всеки предявил подобни претенции, ще бъде изправен пред същите трудности по доказване на пряката връзка между действията на администрацията и новата законодателна уредба, които бяха споменати по – горе.
Извън горните правни способи, които са свързани с възможността за разрешаване на единични конкретни случаи, реална възможност за принципното общо разрешаване на проблема е да се потърси съдействие от компетентните институциите на ЕС за констатиране противоречието на новите разпоредби със съюзното законодателство в тази насока.
Една от възможностите в тази насока е сезирането на Европейската комисия, която между впрочем може и служебно да задейства процедурата по чл. 258 от Договора за функционирането на ЕС.
При използването на този защитен механизъм, всеки засегнат или потенциално засегнат от разпоредбите на 195а, във връзка с чл. 66в и т. 40 от ДР, §1 на ЗМ би могъл да подаде жалба до Комисията, с която да атакува разпоредбите на ЗМ, с които се нарушава съюзното законодателство. Респективно, това автоматично би пренесло въпроса на съвсем различна плоскост от пряката необходимост от доказване на незаконосъобразността в действията на администрацията в следствие изпълнението на новите правила, което всъщност беше посочено и като основното препятствие при използването на някой от предходните два правни способа.
В крайна сметка, крайната цел на едно или за препоръчване множество производства пред Комисията е отпадането на противоречащите на европейското право национални норми, което би могло, а и е разумно да се получи не в следствие на наказателна процедура срещу страната ни, а в резултат на взаимодействието на компетентните национални и европейски институции.
При всички положения, лицата, прибягнали до този механизъм ще могат в рамките на годината, в която се развива производството пред ЕК, което е далеч по – близка перспектива от срока за провеждане на едно двуинстанционно съдебно производство, ще могат да вземат активно участие в процеса чрез излагането на доводите си и представяне на конкретни доказателства и най – вече да бъдат информирани за извършените действия и резултатите от тях.
В заключение, каквато и форма на реакция и правна защита да бъде избрана, несъмнено в един момент ще се наложи преосмисляне на законовите разпоредби, създадени с последните изменения на ЗМ. Разбира се, това е при условие, че същите не са създадени с цел вносителите да бъдат пренасочени към осъществяване на митническите формалности в други държави членки, в което силно се съмнявам.
адв. Георги Горанов, член на НОМА
(консултант по митнически, акцизен и данъчен контрол)
georgi.goranov@unitax-consult.com